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| 光伏發(fā)電補貼現(xiàn)狀及政策展望 |
| （時間:2015-11-17 9:01:32） |
大家上午好，感謝會議的主辦方、承辦方邀請我在會上有一個交流的機會，根據(jù)會議的安排我說一下光伏發(fā)電補貼現(xiàn)狀和政策方面的研究和分析。
光伏發(fā)電從我們國家來看，都是最近三五年以來增速最快，并且把時間放眼到2030、2050年的話，未來的潛力是最大的可再生能源技術(shù)，所以我們一直定位為戰(zhàn)略性的可再生能源。剛才已經(jīng)介紹了我們國家的規(guī)劃能源，包括光伏發(fā)電在裝機和發(fā)電量這些方面的比重，這兩張圖上來看，我們整個可再生能源再過去的幾年內(nèi)，我們發(fā)展的速度，無論從裝機還是發(fā)電量來看都是增速非�？斓�。今年的前個季度來看，光伏發(fā)電已經(jīng)占據(jù)了35%左右，發(fā)電量也是超過了25%，裝機超過了1/3，發(fā)電量超過了1/4，所以已經(jīng)在我們能源當中發(fā)揮巨大的作用。這個深藍色的是光伏，原來都是看不見的，現(xiàn)在可以看到比例越來越大。
光伏發(fā)電簡單列出來一些數(shù)據(jù)，從而光伏發(fā)電超過了2800萬千瓦，今年前三季度的情況，包括新增裝機是990萬千瓦，累計裝機是3800萬千瓦，6月底超過了2015年目標3500萬千瓦的目標。今年前三季度傷亡電量是超過了306億千瓦時，占比是比較小，是0.74%，但是光伏發(fā)電的電量的貢獻在過去幾年增速是非�？斓摹�
剛才也提到了今年可能的發(fā)展情況，我們預計今年2015年光伏整體裝機有可能達到1500萬千瓦的水平，年初能源局頒布的光伏發(fā)電計劃指標，是1780萬千瓦，上個月又新增了530萬千瓦，主要是考慮到有一些部分地區(qū)畢竟是一個去年年底的計劃，有些項目完成的難度大一些，所以2015年的預期有可能高于1500千瓦。
大型光伏電站，今年前三個季度增長是非�？斓模�9月底的時候，累計裝機是3170萬千瓦，有七個省區(qū)累計裝機超過100萬千瓦，除了江蘇以外都集中在西部和北部地區(qū)，總的占比達到了87%的水平。在這樣一個光伏發(fā)電快速發(fā)展，但是更主要是在西部和北部集中建設(shè)的情況下，今年可再生能源行業(yè)存在非常嚴峻的限電的情況，風電的限電是一如既往，光伏的限電的比例今年是大幅度的增加，原來1-8月份的數(shù)據(jù)還可看，當時我們看得時候，總體限電的比例集中在甘肅和新疆，甘肅現(xiàn)在來看前三個季度，棄光的比例達到了28%，新疆是19%，但是如果我們看當月的比例，就是9月份剛剛出臺的比例的話，甘肅的其光比例是33%，新疆是達到了47%，應該說是非常嚴峻的，雖然我們光伏到冬季不是那么多，但是10月份采暖季來了之后，這個形式也不是太好，在這兩個地區(qū)非常嚴峻。
在一到前三個季度中光伏發(fā)電的貢獻發(fā)電量現(xiàn)在僅僅是306億千瓦市，全國累計的奇光是30億千瓦時，基本上占到了10%，這個形勢也是非常嚴峻。
分布式光伏發(fā)電在國務院2013年頒布政策之后，在中央和地方出臺的一系列政策下，實現(xiàn)了快速的增長，今年前三個季度的新增裝機是158萬千瓦，累計裝機是625萬千瓦，相應的2014年的增速以及2015年前三個季度折成一年的增速分別是達到了78%和47%，所以分布式光伏增速很快。但是從絕對量上來看，分布式光伏的發(fā)展規(guī)模是低于各界，包括政府，包括市場開發(fā)，以及行業(yè)界希望的預期，原來至少國家能源主管部門希望的預期分布式光伏和大型電站是各半壁江山，不會相差太多，但是現(xiàn)在看來，分布式光伏在過去的兩年多的推進時間內(nèi)，實際上發(fā)展規(guī)模仍然是不盡如人意。
總體來看裝機前十名的都是在中東部用電負荷高，經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)，累計省區(qū)累計占全部裝機容量的2/3，江蘇、浙江排名第一、二，這兩個省累計分布式光伏發(fā)電裝機容量占總?cè)萘康?/3。除了國家的政策以外，地方補貼性的政策以及電價補貼的政策是直接影響各地方分布式光電發(fā)展的因素，可以看到江蘇、浙江、山東、安徽、江西、河南、上海都出臺了地方性的政策，廣東沒有地方政府政策，完全依靠于國家政策，相對而言，今年分布式光伏的增速就相對慢一些，雖然總量高一些，所以說分布式光伏跟地方性政策關(guān)聯(lián)性是非常強。
這個是國家支持分布式光伏發(fā)電發(fā)展的政策，2013年國務院文件出臺的時候，是為了實現(xiàn)2015年光伏裝機3500萬千瓦的目標，出臺了很多相應的政策，這個可以看到藍色的是2013年的政策，2014、2015年是綠顏色和棕顏色的政策，這個時候應該說對于政策不斷完善的階段推動光伏市場和光伏產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。促進光伏產(chǎn)業(yè)市場發(fā)展主要政策我總結(jié)了一下是六個方面：一是項目管理方面，對光伏發(fā)電，無論大型電站還是光伏發(fā)電，都把光伏電站、大型電站的核準權(quán)下放到省內(nèi)和地方，分布式光伏實行了備案制，對于程序進行了大大的簡化，國家對光伏發(fā)電的規(guī)模以及布局實施年度指導規(guī)模的模式。第二是并網(wǎng)，賦予電網(wǎng)和并網(wǎng)管理和服務方面的責任，包括光伏發(fā)電的電站或者分布式光伏項目的接管，并網(wǎng)方面以及發(fā)電以后的運維以及劑量、補貼方方面面，把相應的責任賦予點電網(wǎng)。第三，在價格財稅方面是經(jīng)濟激勵政策，電價和稅收。第四，讓國家政策性銀行掀起啟動支持分布式光伏方面的融資。五是商業(yè)模式，通過頒布了兩期規(guī)�；瘧檬痉秴^(qū)進行新的光伏發(fā)電相應模式的探索。六是擴大市場，分布式電站、光伏扶貧、領(lǐng)跑者計劃、光伏、農(nóng)林牧業(yè)。從去年到今年一直推動光伏扶貧的項目，今年頒布光伏的領(lǐng)跑者的機會，推動東三省電站的應用，提出了農(nóng)林牧聯(lián)合發(fā)展的。
今天主要介紹的是光伏發(fā)電補貼的政策，光伏發(fā)電補貼政策一個是電價政策，目前對于大型光伏電站實行的是分區(qū)的標桿電價政策，三類區(qū)9毛錢到1塊錢每度電的水平，對于分布式光伏可以再進入分區(qū)的大型電站的標桿定價以及有全電量補貼的0.422元/千瓦時政策之間進行選擇，鼓勵地方出臺經(jīng)濟激勵政策支持分布式光伏發(fā)電的發(fā)展。統(tǒng)計到8月底的情況，兩年間14個地方省市對分布式光伏發(fā)電給予電價或者投資的補貼，其中全省范圍內(nèi)涉及到10個省，在部分省還有一些地市也出臺了力度更大的電價或者是投資補貼的政策。這個棕顏色的是2015年新加入的地方，對分布式光伏提供政策的省份和城市。
現(xiàn)在來看分布式光伏補貼的力度相對來說較小，對于大型光伏電站的投資是比較大的下降，2013年每千瓦的投資是接近一萬塊錢，現(xiàn)在基本上都低于8000塊錢的水平，所以也是有很多的爭議，大型光伏電站分區(qū)標桿電價的需不需要調(diào)整，從電站投資上來看，現(xiàn)在已經(jīng)具備調(diào)整的條件，但是也是有很多的問題沒有解決，一個最主要的問題就是西部和北部比例相對比較高的棄光限電的問題，使我們年發(fā)電的小時數(shù)根本達不到預期的目標。還有就是補貼拖欠的問題，當然這些問題實際上我是覺得棄光的問題和補貼延遲，跟電價的問題有相關(guān)性，但是不能一攬子解決，應該進行同步解決的模式，所以現(xiàn)在電價能不能調(diào)整，現(xiàn)在不確定性也是比較大的。
從補貼上來看，光伏發(fā)電電價的補貼來源在全國范圍內(nèi)征收的可再生能源電價附加，從2006年開始到現(xiàn)在經(jīng)過了四次調(diào)整，最開始每度電一里錢，調(diào)整到2013年9月份出臺的1.5分錢，在2006-2014年實施9年中，電價附加頒布了19期，共支付資金1282億元，其中2014年后四期是支付了508億元的水平，補貼的需求和補貼發(fā)放的數(shù)量是呈現(xiàn)了快速上升的階段。
實際上今年對于可再生能源發(fā)電補貼，無論是行業(yè)內(nèi)還是社會上，有很多的相應的討論，我們也是對補貼需求進行了測算，未來可再生能源發(fā)電不停全部以可再生能源附加形式解決的話，考慮2020年點2.2億千瓦，光伏是1.2億千瓦，按照現(xiàn)在沒電、風電、光伏價差不懂的情況下，“十三五”期間電價附加需要調(diào)整為2.5分/千瓦時。如果可再生能源電力規(guī)模再增加，需求更大，比如說2020年風電2.5億千瓦小時數(shù)的話，需要附加3-3.5分/千瓦時，光伏補貼需求將占據(jù)40%以上，這個水平與之前一些政府部門差距是非常明顯，有許多主要的影響因素，一個是確確實實“十三五”期間在考慮為了實現(xiàn)可再生能源的目標，能不能把這個規(guī)模進一步的提高。
但是至少對于“十三五”期間來看，我們把規(guī)模調(diào)得很高的話，應該說規(guī)模的影響是比較大的，有一定的影響，但是對于我們光伏是在西部多做一些風電，在中東部多做一些在陜北地區(qū)做一些，布局的調(diào)整影響是比較小的。對于補貼需求影響最大的是煤電的電價，煤電的電價在過去一年多的時間內(nèi)已經(jīng)連續(xù)三次下降，總體降幅差不多考慮增加土層和脫銷的影響，總體降幅達到差不多3分錢左右的水平，這個對可再生能源全部電量用電補貼的需求都在增加，并且近期也是有這樣的一些聲音和想法，對于煤電的定價還要進行一個下調(diào)，整個需求的途徑在增加。
我們一直在談可再生能源成本下降帶來相關(guān)電價價格的下降，這個對補貼需求的影響，對“十三五”的影響會是非常小的，相對于2020年我們總計需要2000億元這樣的總體需求來說，這個影響是非常小。但是由于光伏發(fā)電和可能風電電價的補貼都是實行的新項目新辦法老項目老辦法的政策，所以比如說2010年建設(shè)的項目補貼持續(xù)到2030年，所以可能對2020年之后電價發(fā)電的補貼需求影響是比較大的，總體上看，從近期上來看，規(guī)模和煤電電價水平的影響將會嚴重的影響可再生能源發(fā)電補貼的需求。
光伏發(fā)電補貼目前面臨的幾個問題，資金的話，在每度電1.5分錢的情況下，資金的總盤子不夠，未來資金的持續(xù)性的問題，當然對于光伏發(fā)電的開發(fā)企業(yè)來說，以及相應的再往上到制造企業(yè)來說，補貼資金發(fā)放延遲，比如說2013年8月份之后的項目很少拿到補貼的，很多項目沒有拿到一分錢的補貼，這個企業(yè)也是面臨很大的困難。長期看還是資金持續(xù)性的問題，相應的途徑，資金的持續(xù)性是可以通過提升可再生能源電價增加的標準，我們把1.5分再繼續(xù)往上提升，這個也是時機和水平的問題。比如說我們現(xiàn)在能不能借著煤電價格即將下行的階段，能不能把煤電下行的空間給予到可再生電價附加提升上面，今年3月份實際上煤電下行2分錢直接傳導到消費冊了，把比較好的時機錯過了，這次希望不要錯過這樣的時機。
還有就是擴充資金的來源渠道，財政安排一定的資金，對資金缺口進行補充，還有就是通過環(huán)境稅、碳交易、化石能源的稅費形式提升化石能源的開發(fā)成本，這一塊至少在“十三五”期間實施的難度是比較大的。碳交易是可以實施的，但是提升成本幅度的話，也是需要一個總的水平，不會對可再生能源補貼需求造成特別大的影響。從近期的矛盾解決來看，一個是項目獲得補缺資格的認定問題，上個月國家能源局也是頒布《關(guān)于實行可再生能源發(fā)電項目信息化管理的通知》，總體的思路就是通過信息化的管理來取消目錄的形式，只要是發(fā)電的項目，能夠在國家規(guī)模的范圍內(nèi)，能夠建成以后，通過驗收能夠正常的并網(wǎng)售電，自動進入到補貼目錄中來。如果要是把資金的持續(xù)性和補貼資格認定問題解決的話，補貼資金發(fā)放延遲問題就自然而然的得到解決。
我們對于光伏發(fā)電需求來看，能源的需求總量，我們放眼到之全球的話，會有持續(xù)增加的趨勢，對于核電、水電、生物質(zhì)發(fā)電要起動一個太陽能發(fā)電市場，都或多或少的存在騙子性和不個確定性的因素，去年的時候中國政府宣布了到2030年的時候，非化石能源占比要達到20%的目標，這個目標是非常大的挑戰(zhàn)。我們在分析了各項非化市能源可能實現(xiàn)的因素之后，實現(xiàn)這樣一個目標的關(guān)鍵還是在于風光，風光資源比較少，政策的機制可以顯著影響風電和光伏發(fā)電的節(jié)奏，發(fā)展的一個布局和發(fā)展的速度。如果我們從需求上來看，要實現(xiàn)2030年20%的目標，2030年至少要超過4-5億千瓦分點裝機的規(guī)模，以及至少4億千瓦太陽能發(fā)電裝機會，這樣一個倒退的機制下，“十三五”我們在做可再生資源規(guī)劃和太陽能發(fā)電規(guī)模研究中，提出了幾個方案。
在這樣一個情況下，現(xiàn)在除了2030年對于可再生能源，尤其是對風電發(fā)展有需求，但是面臨又面臨一個非常嚴峻的形勢，今年1月份GDP同比增長是6.9%，電力消費同比增長0.8%，在未來的話，可能對于能源轉(zhuǎn)型，可再生能源發(fā)電沒有大的需求的情況下，現(xiàn)在又面臨電力消費極大的增速，放緩的情況下怎么樣解決這個矛盾，怎么在現(xiàn)在這種情況下去跨過最為關(guān)鍵的“十三五”五年，也是我們做“十三五”規(guī)劃研究中面臨的最困難的問題。
還有一個就是電力體制改革方案提出也在持續(xù)的推進，在這樣電力企體制改革方案之下，使我們的可再生能源發(fā)電，包括光伏發(fā)電政策的研究方面)也是開了很多的口子，需要很多政策和機制進行相應的設(shè)計。我們當前以近期光伏發(fā)電發(fā)展需要解決的問題路徑的建議，對于大型電站來說，近期還是要解決規(guī)模化發(fā)展與電力消納之間的矛盾，毋庸置疑的是光伏發(fā)電的市場發(fā)展絕對不能單純以裝機作為評判的標準，還是以電力的貢獻量為評判的標準，我們不希望把裝機的目標光伏發(fā)電從1億提到1.2億，最后提到1.5億之后，最后發(fā)電量的數(shù)值沒有顯著的變化，沒有增加的情況，不應該出現(xiàn)這樣的情況。如果單純以電力貢獻量來說，就限制供應發(fā)電未來的市場空間，也是兼顧一個制造和整個產(chǎn)業(yè)鏈健康的發(fā)展，就是我們覺得一億千瓦是作為這樣一個底線，保證未來“十三五”期間，每年至少大數(shù)上看來有1300千瓦新增市場的規(guī)模，如果達到我們預期的1.2億千瓦中等規(guī)模，每年的規(guī)模至少是1500萬千瓦以上。
對于分布式光伏，我們近期重要的還是要解決制約分布式光伏發(fā)展的商業(yè)模式和投融資模式的問題，結(jié)合電改在售電環(huán)節(jié)機制進行相應創(chuàng)新，比如說對于直接交易的模式。另外對分布式光伏在“十三五”期間要啟動民用的建筑分布式光伏市場，民用雖然經(jīng)濟性會差一些，但是需要相應的機制啟動這個市場。對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展來說，技術(shù)進步，降低度電成本是長期的挑，在去年的能源發(fā)展行動計劃當中提出了2020年度電成本目標，我們要在2020年實現(xiàn)評價上網(wǎng)，這個實現(xiàn)的可能性比較很大，尤其是相對于風電在上網(wǎng)這塊可能戶是非常小，但與對于光伏發(fā)電2020年實現(xiàn)銷售的評價上，我們看著相對于其他電源相比，光伏發(fā)電成本經(jīng)濟性的挑戰(zhàn)仍然是存在，相當于在銷售電價和上網(wǎng)電價這期的是電網(wǎng)的覆蓋，這長期挑戰(zhàn)仍然是光伏行業(yè)，尤其是制造業(yè)發(fā)展面臨的任務。我們所去年支持的太陽能發(fā)展路線圖中也是描繪了很好的藍圖，這一塊還是需要整個行業(yè)共同的推進，我就說這么多，謝謝!
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