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國家能源局日前下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整2016年光伏發(fā)電建設(shè)規(guī)模有關(guān)問題的通知》。由此看來，指標(biāo)短缺的問題較為嚴(yán)峻，且依靠地方自身力量暫時無法解決(2016年指標(biāo)已無調(diào)配空間)。此次通知中，能源局的態(tài)度也十分嚴(yán)厲。我們認為，這次指標(biāo)的增補將大幅減少2017年指標(biāo)的下發(fā)，且未來競爭性配置方式將強制用于普通光伏電站。
通知要點如下：
1、各地嚴(yán)格按照國家能源局下達規(guī)模分配項目，超出部分無法享受國家補貼，由各省級及地方政府自行解決補貼問題。
解讀：國家能源局在首條聲明立場。事情緣起于2013年8月，國家能源局印發(fā)《光伏電站項目管理暫行辦法》，光伏地面電站項目管理2014年開始實行備案制。備案制的推行本意是為了簡政放權(quán)，加速光伏的建設(shè)速度。但總量控制還是握在國家能源局手里：“各地區(qū)按照國務(wù)院能源主管部門下達的年度指導(dǎo)性規(guī)模指標(biāo)，扣除上年度已辦理手續(xù)但未投產(chǎn)結(jié)轉(zhuǎn)項目的規(guī)模后，作為本地區(qū)本年度新增備案項目的規(guī)模上限。國務(wù)院有關(guān)部門對符合條件的備案項目納入可再生能源資金補貼目錄。未納入補貼目錄的光伏電站項目不得享受國家可再生能源發(fā)展基金補貼�！奔磭夷茉淳置磕晗掳l(fā)的指標(biāo)作為補貼的依據(jù)，獲得指標(biāo)了才能進補貼目錄，才能拿到補貼。但后來部分省份顯然沒有遵守國家能源局的規(guī)定，通過先建先得等政策推動裝機無序發(fā)展，目前全國指標(biāo)缺口超過5GW。這次能源局的態(tài)度很堅決，不給地方政府收拾爛攤子，超出的部分要自行解決，能源局是不會多發(fā)指標(biāo)的。
2、需要追加2016年度指標(biāo)規(guī)模的省份可提前使用2017年指標(biāo)，追加的部分在2017年指標(biāo)中扣減。各省份追加指標(biāo)不得超過1GW，超過500MW的2017年不再新增指標(biāo)。棄光超過5%的地區(qū)，除原下發(fā)指標(biāo)外，不再追加2016年指標(biāo)。
解讀：地方政府的錯誤完全由企業(yè)買單也不太合適。為避免給投資商造成更大的損失，能源局同意網(wǎng)開一面，追加指標(biāo)可以，但要從2017年里扣。棄光超過5%的地區(qū)，不再追加指標(biāo)。
3、使用2016追加指標(biāo)規(guī)模的必須符合以下條件：2016年12月31日前確定能夠并網(wǎng)，或者已經(jīng)實質(zhì)性開工且確保2017年630前并網(wǎng)。
解讀：繼續(xù)給出指標(biāo)使用的限制條件，避免出現(xiàn)給了指標(biāo)的項目又遲遲不并網(wǎng)，最后指標(biāo)浪費。
4、追加規(guī)模必須通過競爭性方式分配，可采用單一電價競爭模式或綜合評分競爭模式(電價權(quán)重不低于30%)，且兩種方式均不得設(shè)置最低電價。各地要嚴(yán)格控件目上網(wǎng)電價上限，對明顯高于平均水平的項目不予認可。
解讀：鼓勵競爭性方式配置指標(biāo)，除對電價的權(quán)重嚴(yán)格要求外，還要求不得設(shè)置最低限價。既部分解決了未獲指標(biāo)項目的問題，又可以節(jié)約補貼資金。今年能源局在初次下發(fā)2016年指標(biāo)時，要求領(lǐng)跑者項目采取競爭性方式配置，普通電站指標(biāo)鼓勵采取競爭性方式配置。最后領(lǐng)跑者項目的競電價政策效果十分顯著，中標(biāo)電價大大低于標(biāo)竿水平。今后主管部門大力推廣競電價政策是必然的，另外還會根據(jù)各地政策的執(zhí)行效果不斷完善政策，如規(guī)定電價在評選中權(quán)重的下限以及規(guī)定不得設(shè)置最低限價，以應(yīng)對部分地區(qū)在實際操作中將電價權(quán)重設(shè)置過低甚至設(shè)置最低限價的做法，最大化競電價政策對于降低上網(wǎng)電價、節(jié)約補貼資金的效果。由此看來，2017年下發(fā)指標(biāo)時，普通電站的指標(biāo)很可能也將通過競爭性方式配置，且要求會更嚴(yán)格。
5、對2016年采取競爭性方式分配項目降低上網(wǎng)電價效果明顯的黑龍江和湖北各獎勵200MW指標(biāo)，同樣采用競爭性方式分配并不得設(shè)置最低限價。金寨縣按既定規(guī)劃實施，不占用安徽省指標(biāo)，同樣通過競爭性分配。
綜合點評
光伏電站指標(biāo)短缺的背后，折射的是負責(zé)頂層規(guī)劃的國家能源局和作為規(guī)劃的具體執(zhí)行者的各省發(fā)改委/能源局之間的矛盾。由于國家能源局不是地方發(fā)改委/能源局的直屬上級，在規(guī)劃的具體執(zhí)行中，中央的對于地方的約束力不夠。另外，能源局下發(fā)的文件屬于部門規(guī)章，缺乏更高的法律效力，面對地方的不執(zhí)行也無可奈何，只能依靠最后的補貼控制來約束。此次能源局的發(fā)文，既是為了解決現(xiàn)階段部分省份建成的電站項目無法獲得指標(biāo)的切實問題，也向地方政府表達了強硬的態(tài)度。此次新增(跨年調(diào)配)指標(biāo)，以預(yù)支的方式部分解決指標(biāo)短缺的問題，對于指標(biāo)缺口過大的省份，還要依靠后續(xù)的指標(biāo)才能把窟窿堵上。
可以看出，后續(xù)能源局新增指標(biāo)將更嚴(yán)格，也會更傾向于“聽話”(指標(biāo)管理嚴(yán)格)的省份，對于棄光嚴(yán)重和指標(biāo)缺口過大的省份，即使再給指標(biāo)，也是以消化存量項目為主。指標(biāo)短缺事件，也給電站投資商敲響了警鐘，即不要對政策抱有幻想，認為政府最后一定會來救市。光伏電站屬于資金密集型項目，在投資過程中一定要重視風(fēng)險。另外，2017年普通光伏電站和領(lǐng)跑者項目均實行競爭性配置方式將是大概率事件，且相關(guān)要求可能會更為嚴(yán)格(包括規(guī)定電價在評比中的權(quán)重和禁止最低限價)，未來電站運營商盈利空間將進一步被壓縮。

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